27.8.2009

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 24.6.2008 n:o 08/0647/5

Asian aikaisempi käsittely

Espoon kaupunginvaltuusto on 11.6.2007 §:n 16 kohdalla tekemällään päätöksellä hyväksynyt asemakaavan ja asemakaavojen muutokset Espoon 31. kaupunginosassa Kaitaalla seuraavasti: Finnoonsataman asemakaava käsittää venesatama-, lähivirkistys- ja vesialueen sekä muodostuvat uudet korttelit 31022 ja 31023, Iivisniemi II asemakaavan muutos käsittää venesatama-alueen, Suomenoja asemakaavan muutos käsittää puisto- ja vesialueen sekä Suomenoja, muutos asemakaavan muutos käsittää puisto- ja katualueen.

Asian käsittely Helsingin hallinto-oikeudessa

Helsingin Seudun Lintutieteellinen yhdistys Tringa ry on valituksessaan vaatinut, että Espoon kaupunginvaltuuston päätös kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Finnoonsataman asemakaavan ympäristövaikutusselvitykset eivät ole linnuston osalta riittäviä. Asemakaava kaksinkertaistaa nykyisen sataman venepaikat ja talvisäilytyspaikat ja lisäksi laitureita on tarkoitus rakentaa Ryssjeholmin pohjoispuolella, Rulluddenin ja Pirisaaren välissä olevan pienen naurulokkien pesimäluodon päälle. Luoto on mainittu asemakaavan ympäristövaikutusselostuksessa, mutta sitä ei ole otettu huomioon selvityksissä. Ympäristövaikutusten kokonaisarviointia ei ole tehty yleiskaavoituksellisella tavalla. Sataman laajennuksen ja Nuottalahden tulevan venesataman yhteisvaikutuksia ei ole arvioitu ympäristövaikutusselvityksessä. Uudenmaan ympäristökeskus katsoo lausunnossaan 25.10.2006, että hankkeessa ei ole arvioitu Nuottalahden tulevan venesataman ja nyt käsiteltävänä olevan hankkeen yhteisvaikutuksia ja hankkeen selvityksiin on tarpeen sisällyttää sataman alle jäävä luoto, jolla pesii runsaasti naurulokkeja.

Espoon eteläisten osien yleiskaavaehdotus on vireillä. Suomenojan valtakunnallisesti ja alueellisesti tärkeän linnustoalueen tulevaisuus täytyy ratkaista kokonaisuutena yleiskaavassa ennen yksityiskohtaisempaa kaavoitusta. Tällöin voidaan ratkaista Espoon venepaikkojen tarve ja edellytykset. Kaupunginvaltuuston päätöksessä todetaan, että Suomenojan suojelukysymys ratkaistaan Espoon eteläisten osien yleiskaavassa. Jos satama rakennetaan suunnitellusti, suuri osa altaan linnustoarvoista on vaarassa tuhoutua. Altaan suojelukysymystä ei siis voida ratkaista irrallaan venesataman kaavoituksesta.

Maantäyttö ja uudet laiturialueet sulkevat Uudenmaan maakuntakaavassa merkityn viheryhteyden Nuottalahdesta Espoon keskuspuistoon pohjois-eteläsuunnassa ja rantaviivaan merkityn itä-länsisuuntaisen viheryhteyden.

Satama-alueen rakentaminen ja merenpohjan täyttö heikentävät alueen linnustoarvoja merkittävästi. Satamatoimintojen aluetta ei tulisi laajentaa nykyisestä. Linnustoarvojen turvaamiseksi Suomenojan altaalla ei riitä pelkkä allasalueen suojelu. Allasta ympäröivät alueet tulee kaavoittaa viheralueiksi, jotta linnuille taataan riittävä suojavyöhyke ihmistoiminnan aiheuttamaa häiriötä vastaan. Allasalue on merkittävä kaavaan suojelualueeksi ja ympäröivät alueet, paitsi voimala ja puhdistamo, virkistysalueiksi.

Suomenojan allasalue on yksi Suomen parhaita mustakurkku-uikun pesimäpaikkoja. Laji on mainittu lintudirektiivin liitteessä I, joten alue täyttää direktiivin SPA-alueen kriteerit. Mustakurkku-uikun kanta on taantunut viimeisten 20 vuoden aikana Suomessa merkittävästi, mutta Suomenojan kanta sitä vastoin on kasvanut yhdestä parista noin 15 pariin. Kohteen täyttäessä SPA-kohteille asetetut kriteerit, sitä koskevat lintu- ja luontodirektiivin määräykset riippumatta siitä, onko jäsenvaltio ilmoittanut sen SPA-kohteeksi Natura 2000 -verkostoon vai ei. Tällöin alueelle suunnitellut toimenpiteet tulee arvioida luontodirektiivin 6 artiklan tarkoittamalla tavalla ja ensisijaisesti valita sellainen vaihtoehto, joka ei heikennä lintulajien elinmahdollisuuksia.

Jäsenvaltioiden on toteutettava vastaavat toimenpiteet myös sellaisten muuttavien lajien osalta, joita ei ole mainittu liitteessä I, kun kyseessä ovat niiden muuttoreittien varrella sijaitsevat pesimä-, sulkasato- ja talvehtimisalueet ja levähdyspaikat. Suomenojan allas ja sitä ympäröivä viheralue ovat merkittäviä lintualueita myös monien muiden lajien kuin mustakurkku-uikun osalta. Suomenojan allas on yksi Suomen tärkeistä lintualueista (FINIBA).

Vaikka maantäyttöaluetta Suomenojanpuron (Finnåbäcken) suulla on vähäisessä määrin tarkistettu, on vapaan veden alue edelleen aivan liian kapea, jotta Suomenojan altaan yhteys merelle säilyisi. Maantäyttöalueen reunaa ei ole myöskään merkitty kaavaan riittävän tarkasti. Osa satamalaitureista on suunniteltu kelluviksi, jotta veden virtaukset eivät muuttuisi. Linnuston kannalta myös kelluvat laiturit kuitenkin katkaisevat altaan ja meren välisen yhteyden. Uudenmaan ympäristökeskuksen lausunnon 25.10.2006 mukaan satama-alueen täyttö ulottuu edelleen liian lähelle Suomenojanpuron suuta ja alueen luontoarvojen turvaamiseksi täyttöaluetta on tarpeen kaventaa riittävän vesi- ja viheryhteyden säilyttämiseksi Suomenojan altaan ja meren välillä.

Asemakaavassa vesi- ja viheryhteys on kuitenkin edelleen liian kapea. Merellä pesivät vesilinnut tuovat poikasensa altaalle syömään ja suojaan pedoilta. Satamalaajennus estäisi poikasten tulon altaalle. Sataman haittavaikutuksia Tringa ry:n pyynnöstä arvioinut riistalintuasiantuntija filosofian tohtori Veli-Matti Väänänen (Helsingin yliopisto, soveltavan biologian laitos) toteaa lausunnossaan Suomenojan altaan olevan erityisen tärkeä nimenomaan vesilintupoikueiden kerääntymispaikkana. Ryssjeholmin pohjoispuolella olevaa naurulokkien pesimäluotoa ei ole otettu huomioon asemakaavan ympäristövaikutusselvityksessä eikä sitä ole merkitty selvityksen karttoihin.

Sorsat pesivät maalla, joten niiden kannalta on tärkeää suojella myös alue lammikon ympärillä. Mustakurkku-uikulle ja muille altaalla pesiville lajeille (esimerkiksi liejukana) ympäröivällä alueella on suuri merkitys suojavyöhykkeenä. Pesimäalueen ympärille tarvitaan puskurivyöhyke suojaksi ihmistoiminnan aiheuttamaa häiriöitä vastaan. Alueen nykyinen suojavyöhyke on juuri ja juuri riittävän leveä ylläpitämään alueen monipuolista linnustoa. Maa ja Vesi Oy:n tekemässä yleiskaavan vaikutuksia Laajalahden ja Espoonlahden Natura-alueisiin tarkastelevassa selvityksessä todetaan muun muassa, että arvokkaimmilla alueilla suojavyöhykkeen tulisi olla vähintään noin 200 metriä leveä, tai puustoisilla alueilla niin leveä, että kesäaikana puuston läpi ei ole näkyvyyttä.

Suomenojanpuron varsi on ainoa viherkäytävä Espoossa keskuspuistosta etelään. Käytävä on kuitenkin hyvin kapea. Suomenojan allasalue toimii tarvittavana levennyksenä Kaitalahteen päin. Nyt suunniteltu satama- alue katkaisisi tämän yhteyden, koska jäljelle jäävä viheryhteys Suomenojanpuron varressa on liian kapea toimiakseen viherkäytävänä. Toimivan ekologisen yhteyden tulee olla riittävän leveä, jotta lajit voisivat liikkua sitä pitkin alueelta toiselle. Kapeassa käytävässä liikkuvat eläimet joutuvat alttiiksi saalistukselle. Liian kapea käytävä voi siis olla jopa haitallinen lajien suojelun kannalta.

Satamalaajennuksen laitureiden alle jää luoto, jolla pesii noin 150 paria naurulokkeja. Rakentaminen tuhoaa luodon naurulokkipopulaation. Naurulokki on uhanalaisuusluokittelussa luokiteltu vaarantuneeksi lajiksi. Luodolle ja sen välittömään läheisyyteen ei saa rakentaa ja luodon ympärille tulee jättää ainakin 150 metrin suojavyöhyke.

Espoon kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta lausunnon.

Helsingin Seudun Lintutieteellinen yhdistys Tringa ry on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Helsingin Seudun Lintutieteellinen yhdistys Tringa ry:n valituksen Espoon kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena muun ohessa laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita. Pykälän 4 momentin mukaan, jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Asemakaavaa hyväksyttäessä valmisteilla olleella Espoon eteläosien yleiskaavalla ei ole oikeudellista merkitystä. Kaupunginvaltuusto on voinut harkintansa mukaan hyväksyä asemakaavan odottamatta yleiskaavan valmistumista. Valittajan vaatima ympäristövaikutusten yleiskaavoituksellinen arviointi ei siis ole ollut tarpeen, kun otetaan myös huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 4 momentti. Suunnittelualue on kyseiselle asemakaavalle asetettu tarkoitus ja tavoitteet huomioon ottaen ollut riittävän laaja. Asemakaavan mahdollinen vaikutus suunnittelualueen ulkopuolelle, kuten Suomenojan altaan alueeseen, on voitu arvioida jäljempänä mainittujen, kaavaa varten tehtyjen selvitysten pohjalta. Altaan aluetta ei ole ollut tarpeen sisällyttää kaavan suunnittelualueeseen.

Asemakaavaa varten on laadittu 1.6.2005 päivätty ympäristövaikutusselvitys (Sito-yhtiöt). Selvityksessä on tuotu esiin allasalueen merkitys arvokkaana lintuvetenä. Selvityksessä on muun muassa käsitelty suunnittelualueen nykyistä ja suunniteltua maankäyttöä, arvioitu linnuston kannalta sataman laajennuksen rakennusaikaista ja pysyvää vaikutusta Suomenojan altaan alueeseen sekä Suomenojanpuron suun alueeseen ja sataman edustan vesialueeseen. Selvityksessä on mainittu laiturialueelle jäävä luoto ja sillä pesivät naurulokit. Selvityksessä on arvioitu myös Suomenojanpuron suuhun vaikuttavia niin sanottuja liitännäishankkeita, uuden maakaasuputken ja venttiiliaseman rakentamista. Asemakaavaa varten on laadittu lisäksi muun muassa selvitys veneliikenteen melusta ja sataman vesialueen virtausselvitys. Hallinto-oikeus katsoo, että selvitysten perusteella on ollut riittävästi arvioitavissa asemakaavan vaikutus suunnittelualueen ja myös Suomenojan allasalueen linnustoon. Näin ollen asemakaava perustuu tältä osin maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaisiin selvityksiin.

Finnoonsataman asemakaavan suunnittelualue rajoittuu pohjoisessa Espoon Veden ja Fortum Oyj:n kiinteistöihin, idässä Nuottalahden ja Nuottaniemen asuinalueisiin, etelässä Ryssjeholmenin saareen ja lännessä Hyljelahden asuinalueeseen. Suunnittelualueen pinta-ala on noin 77 hehtaaria. Alueella sijaitsevassa Suomenojan venesatamassa on tällä hetkellä 1 098 venepaikkaa ja 1 300 veneiden talvisäilytyspaikkaa. Alue on pääasiassa veneiden talvisäilytyskenttää, mutta sillä sijaitsee lisäksi muutama seura-, kerho- ja myymälärakennus sekä yhdyskuntateknisiä rakennuksia kaava-alueen pohjoispuolella. Suomenojanpuron suun tuntumassa alueen koillisosassa on Gasum Oy:n venttiiliasema ja pumppaamo.

Asemakaavaselostuksen mukaan asemakaavan tarkoituksena on mahdollistaa Finnoonsataman laajentaminen, satamaan liittyvien toimintojen kehittäminen sekä turvallisen rantaraitin rakentuminen. Tavoitteena on luoda sekä kaupunkikuvallisesti että maisemallisesti korkeatasoista ympäristöä. Alueen maisemakuvaa parannetaan venesataman nykyisen läntisen palvelualueen täydennysrakentamisella sekä uuden maatäyttöalueen eteläkärkeen ja Pirisaareen sijoitettavilla veneilyn lähipalvelurakennuksilla kuten kahvila-, ravintola-, sauna- sekä huolto- ja varastorakennuksilla. Alueen nykyistä rikkonaista rantaviivaa selkeytetään rannan ja vesialueiden maatäytöillä. Samoin venelaiturialuetta jäsennetään ja eheytetään aallonmurtajien sekä aallonvaimenninlaitureiden ja -penkereiden avulla. Venesataman venepaikkoja lisätään noin 2 150 paikkaan ja talvisäilytyspaikkoja noin 1 700 paikkaan. Viranomaistoiminnoille, kuten palo- ja pelastustoimelle sekä kaupungin saariston kunnossapitoyksikölle, veneilyyn liittyville liiketoiminnoille, veneilyn lähipalveluille ja huoltotiloille sekä veneilykerhoille varataan venesatamasta alueet. Virkistysalueyhteys Keskuspuistoon sekä Espoon rantaraitin jatkuvuus kaava- ja muutosalueen läpi turvataan. Lisäksi Pirisaari otetaan palvelu- ja virkistyskäyttöön. Hylkeenpyytäjäntien katutilaa ja kaupunkikuvaa kohennetaan kadun eteläpuolelle sijoitettavalla liike- ja yritystoimintaa palvelevalla alueen osalla.

Asemakaavassa suunnittelualue on osoitettu vesialueeksi (W), venesatama- ja pysäköintialueeksi (LV-1), lähivirkistysalueeksi (VL), yhdyskuntateknistä huoltoa palvelevien rakennusten ja laitosten korttelialueeksi (ET) sekä katualueeksi. LV-1-alueelle on osoitettu osa-alueet eri käyttötarkoituksiin. Asemakaavan mukaan sataman täyttömaakenttää laajennetaan Suomenojanpuron suun edustalla olevalle alueelle, joka on osoitettu kaavassa kaupungin tarpeisiin varatuksi venesataman osa-alueeksi. Suomenojanpuron suualue on osoitettu VL-alueeksi ja ET-alueeksi. Pirisaari on VL-aluetta.

Ympäristöministeriö on vahvistanut Uudenmaan maakuntakaavan 8.11.2006 ja samalla määrännyt kaavan tulemaan voimaan ennen kuin se on saanut lainvoiman. Maakuntakaavaan on merkitty Finnoonsataman asemakaava-alueen halki itä-länsisuunnassa kulkeva viheryhteystarve ja siihen Suomenojanpuron kohdalla yhtyvä Espoon keskuspuistoon johtava virkistysaluekaistale.

Maakuntakaavan viheryhteystarvemerkintään liittyvässä suunnittelumääräyksessä on todettu muun muassa, että alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on huolehdittava siitä, että merkinnällä osoitettu yhteys säilyy tai toteutuu tavalla, joka turvaa muun muassa virkistys- ja ulkoilumahdollisuudet ja lajiston liikkumismahdollisuudet. Viheryhteyden mitoituksessa on kiinnitettävä huomiota yhteyden merkitykseen ekologisen verkoston osana.

Maakuntakaavan virkistysaluemerkintään liittyvässä suunnittelumääräyksessä on todettu muun muassa, että alue varataan yleiseen virkistykseen ja ulkoiluun, että alueen yksityiskohtaisemmassa suunnittelussa on turvattava ympäristöarvot ja että virkistysalueiden suunnittelussa on kiinnitettävä huomiota alueiden ominaisuuksiin ekologisen verkoston osana sekä merkitykseen luonnon monimuotoisuuden kannalta.

Asemakaava-alueeseen sisältyvä Suomenojanpuron suun alue on osoitettu asemakaavassa VL-alueeksi. Suomenojanpuron länsipuolelle sijoittuu asemakaavassa jalankululle ja pyöräilylle varattu katualue. Asemakaavalla ei olennaisesti muuteta alueen nykyistä käyttöä. Uoman itäpuolella, Finnoonsataman asemakaava-alueen ulkopuolella on lähivirkistysaluetta (VL) ja suojaviheraluetta (EV). Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan kaupallisten palveluiden alueet on sijoitettu asemakaavassa Hylkeenpyytäjäntien varteen niin, että kiinteistöille on ajoyhteys venesatama-alueen puolelta, jolloin turvataan esteetön kevyen liikenteen raitti ja itä-länsisuuntainen viheryhteys kaupallisten palveluiden pohjoispuolella, Hylkeenpyytäjäntien varrella. Toinen kevyen liikenteen reitti kulkee viranomaisalueen länsipuolitse ja vanhan täyttöalueen editse rannan läheisyydessä. Hallinto-oikeus katsoo edellä mainitut seikat huomioon ottaen, että asemakaava toteuttaa maakuntakaavan suunnittelumääräyksiä. Maakuntakaava on ollut säädetyllä tavalla ohjeena asemakaavaa laadittaessa.

Kaupunginhallitus on lausunnossaan viitannut Finnoonsataman ympäristöselvitykseen ja todennut, että Suomenojan jätevedenpuhdistamon ja voimalaitoksen rakennukset ja tontit erottavat Suomenojan altaan lintuvesialueen satama-alueesta. Selvityksen perusteella sataman rakentaminen ei aiheuta lintuvesialueella maankäytön muutoksia, sillä lintuvesialuetta ei käytetä varastointi- tai läjityspaikkana. Koska lintuvesialueen allas on pengerryksin erotettu muusta vesialueesta, ei sataman rakentaminen aiheuta myöskään veden laadun tai virtaaman muutoksia altaassa. Edelleen muutoksia ei todennäköisesti tapahdu altaan itäpuolisella luhta- ja niittyalueella, johon merivesi nousee vain korkean veden aikaan. Rakentamisesta aiheutuva melu ei merkittävästi vaikuta lintuvesialueella, sillä voimalan rakennukset, kivihiilivarasto ja voimalan aiheuttama taustamelu heikentävät melun kulkeutumista lahdelle. Sataman laajentamisesta ei myöskään aiheudu merkittäviä rakentamisaikaisia haittoja Finnoon lintuvesialueeseen ja mahdolliset syntyvät haitat jäävät tilapäisiksi. Tehtävät rakennustoimenpiteet on haittojen minimoimiseksi rajattu kaavamääräyksissä (3 §) lintujen kevätmuuton ja pesimäkauden ulkopuolelle. Sataman laajentaminen ei muuta Finnoon lintuvesialueen maankäyttöä, mutta se lisää satamaan tapahtuvaa tieliikennöintiä. Liikennemäärien kasvusta ei kuitenkaan aiheudu merkittäviä meluhaittoja tai muuta haittaa lintuvesialueelle. Kaava-alueelle tuleva uusi ulkoilureitti lisää alueen kevyttä liikennettä, minkä vuoksi ulkoilijamäärien kasvun aiheuttamaa lisähäiriötä on vähennetty sijoittamalla kevyen liikenteen väylät satama-alueella niin, etteivät kevyen liikenteen väylän käyttäjät pääse (viranomaiskäytössä oleva alue, jolla ei ole vapaata kulkuoikeutta) kulkemaan täyttöalueen Suomenojanpuron puoleista reunaa pitkin. Satamasta aiheutuvien pysyvien linnustovaikutusten lieventämiseksi on sataman täyttöaluetta kavennettu alkuperäisestä esityksestä niin, että täyttöalueen itäreuna jää 39 metrin päähän Suomenojanpuron suusta.

Asemakaavaa on edellä mainitun täyttöalueen kaventamisen lisäksi tarkistettu valmisteluvaiheesta muun ohella muuttamalla täyttöalueen ja ohjeellisten laitureiden linjausta, jotta lintujen käyttämä sula-alue säilyisi ehjempänä ja jokisuiston yhteys merelle selkiytyisi, merkitsemällä täyttöalueiden raja sitovaksi hallitsemattoman täytön ehkäisemiseksi ja karsimalla kiinteiden satamarakenteiden määrää ja osoittamalla laiturit toteutettavaksi pääosin kelluvina veden laadun ja virtaamien parantamiseksi.

Hallinto-oikeus toteaa, että asemakaavan mukainen täyttö vähentää rakentamatonta aluetta Suomenojanpuron suulla, mutta se ei kuitenkaan nykyisestä merkittävästi kavenna Suomenojanpuron ja sen varren muodostamaa, alueelta pohjoiseen johtavaa vesi- ja viheryhteyttä. Täytettävän alueen ja Nuottalahden rannan väliin jää leveä avoimen veden alue, jolle ei voi sijoittaa laiturirakenteita. Laitureita ei tule Suomenojanpuron suun eteen.

Asiassa esitetty selvitys ei osoita, että sataman laajentamisen vaatimista täytöistä aiheutuisi haittaa mustakurkku-uikuille tai muulle Suomenojan altaan linnustolle. Selvityksissä ja lausunnoissa on esitetty asemakaavasta tässä suhteessa aiheutuvia riskejä, mutta toisaalta asemakaavaan on valmistelun kuluessa tehty muutoksia haittavaikutusten lieventämiseksi. Hallinto-oikeus katsoo, että kun otetaan huomioon täyttöalueen pienentäminen kaavan valmisteluvaiheessa esitetystä sekä muut vesi- ja viheryhteyden toimivuutta ilmeisesti parantaneet muutokset, voidaan arvioida, että viheryhteys on edelleenkin riittävä. Näin olleen asemakaavaa ei ole valituksessa esitetyillä Suomenojan altaan linnustoa koskevilla perusteilla pidettävä luonnonympäristön vaalimista koskevan sisältövaatimuksen vastaisena. Asiassa ei ole esitetty perusteita, joiden mukaan kaavasta aiheutuisi linnustolle muutoinkaan sellaista haittaa, että edellytyksiä kaavan hyväksymiselle ei ole.

Naurulokki ei ole lintudirektiivin liitteen I tarkoittama laji eikä myöskään luonnonsuojelulain tarkoittama erityisesti suojeltava laji. Sitä koskee luonnonsuojelulain 39 §:n mukainen rauhoitus. Säännös ei estä kajoamista naurulokin elinympäristöön eikä siis merkitse, että sataman laiturirakenteiden sijoittaminen valituksessa mainitun luodon päälle olisi sinällään kiellettyä. Asemakaavaa laadittaessa on ollut tiedossa, että suunnittelualueen lähellä Suomenojan altaan alueella pesii noin 2 300 parin naurulokkiyhdyskunta. Asemakaavalle asetettu tavoite sataman venepaikkojen lisäämisestä edellyttää laiturialueiden laajentamista ja kaupunginvaltuusto on voinut sille asiassa kuuluvan harkintavallan puitteissa hyväksyä kaavan sisällöltään sellaisena, että laiturialue ulottuu kyseiselle luodolle. Asemakaava ei ole luonnonympäristön vaalimista koskevan sisältövaatimuksen vastainen, vaikka se toteutuessaan ilmeisesti estääkin naurulokkien pesimisen luodolla, eikä kaavan lainmukaisuus edellytä suojavyöhykkeen määräämistä luodon ympärille. Asemakaavan määräys rakennustoimenpiteiden ajoittamisesta lintujen kevätmuuton ja pesimäkauden ulkopuolelle turvaa sen, että työt eivät tapahdu vastoin lintujen luonnonsuojelulain mukaista rauhoitusta.

Edellä olevin perustein hallinto-oikeus katsoo, että kaupunginvaltuuston päätös asemakaavan ja asemakaavan muutoksen hyväksymisestä ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, kaupunginvaltuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole muutenkaan lainvastainen. Kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamiseen valituksessa esitetyillä perusteilla ei ole aihetta. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu valituksen käsittelyn yhteydessä arvioida kaavapäätöksen tarkoituksenmukaisuutta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §, 32 § 1 momentti, 39 § 1 momentti sekä 54 § 2 ja 4 momentti
Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 § 1 momentti
Luonnonsuojelulaki 39 §
Kuntalaki 90 §

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Helsingin hallinto-oikeuden ja Espoon kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:
1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;
2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;
3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;
4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen; ja
5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin 8 kohdan mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 4 momentin mukaan, jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun neuvoston direktiivin 79/409/ETY eli lintudirektiivin 4 artiklan 1 kohdan 1 alakohdan mukaan mainitun direktiivin liitteessä I mainittujen lajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella. Kohdan 4 alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on osoitettava erityisiksi suojelualueiksi näiden lajien suojelemiseen lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon mainittua direktiiviä sovelletaan.

Lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava vastaavat toimenpiteet sellaisten säännöllisesti esiintyvien muuttavien lajien osalta, joita ei luetella liitteessä I, ottaen huomioon niiden suojelun tarve sillä maantieteellisellä vesi- ja maa-alueella, johon mainittua direktiiviä sovelletaan, kun kyseessä ovat niiden muuttoreittien varrella sijaitsevat pesimä-, sulkasato- ja talvehtimisalueet ja levähdyspaikat. Tämän vuoksi jäsenvaltioiden on kiinnitettävä erityistä huomiota kosteikkojen ja erityisesti kansainvälisesti merkittävien kosteikkojen suojeluun.

Lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuilla suojelualueilla elinympäristöjen pilaantumisen tai huonontumisen sekä lintuihin vaikuttavien häiriöiden estämiseksi, jos häiriöt vaikuttaisivat merkittävästi mainitun artiklan tavoitteisiin. Jäsenvaltioiden on myös näiden suojelualueiden ulkopuolella pyrittävä estämään elinympäristöjen pilaantuminen ja huonontuminen.

Tosiseikat

Asemakaava-alue sijaitsee Espoon Suomenojan alueella. Kaava-alue ulottuu idässä Suomenojanpuron suualueelle. Kaava-alueen pohjoispuolella sijaitsee Suomenojan allas.

Asemakaavan tarkoituksena on mahdollistaa nykyisen Suomenojan venesataman laajentaminen. Asemakaavassa osoitetaan venesatamaa ja pysäköintialuetta varten LV-1-aluevaraus, jonka kaupungin tarpeisiin varattu osa (lv/k) ulottuu noin 40 metrin etäisyydelle Suomenojanpuron suusta. Nykyiseen tilanteeseen verrattuna asemakaavan toteuttaminen merkitsee täytettävän vesialueen huomattavaa laajenemista Suomenojanpuron suualueen suuntaan.

Suomenojan allas ja Suomenojanpuron suualue kuuluvat Suomelle tärkeisiin lintualueisiin (FINIBA). Lintulajit, joiden esiintymisen perusteella alue on valittu FINIBA-luetteloon, ovat harmaasorsa, liejukana ja rastaskerttunen.

Asemakaavaa laadittaessa tehdyn ympäristövaikutusselvityksen mukaan Suomenojan altaassa pesii poikkeuksellisen monipuolinen ja runsas vesilinnusto sekä pääkaupunkiseudun suurin naurulokkiyhdyskunta. Pesimälinnuista selvityksessä mainitaan liejukana, harmaasorsa, naurulokki, rastaskerttunen, luhtahuitti ja mustakurkku-uikku. Selvityksen mukaan sataman ja Suomenojanpuron välissä oleva noin 40-50 metrin levyinen ruovikkoalue on silkkiuikun ja nokikanan pesimäaluetta. Varsinkin uoman länsipuolinen ruovikkoalue on linnuston kannalta tärkeä. Joen suulle keväisin avautuva sula on merkittävä lintujen muutonaikainen levähdys- ja ruokailualue.

Ympäristövaikutusselvityksen mukaan sataman laajentaminen ei muuta lintuvesialueen maankäyttöä, mutta se lisää tieliikennettä satamaan. Liikennemäärien kasvusta ei selvityksen mukaan aiheudu merkittäviä meluhaittoja tai muuta haittaa lintuvesialueelle. Täytön ulottaminen Suomenojanpuron suulle asti heikentäisi pysyvästi suualueen merkitystä lintujen muutonaikaisena oleskelupaikkana. Vesilintujen ja lokkien käyttämä vesialue pienenisi ja jäljelle jäävä sula muuttuisi rauhattomaksi aina, kun uuden täyttömaa-alueen reunaosassa liikuttaisiin keväisen sulan aikana. Selvityksen mukaan vaikutuksia voidaan lieventää kaventamalla täyttöaluetta niin, että sen itäreuna jää vähintään 20 metrin päähän joen suusta.

Oikeudellinen arviointi

Lintudirektiivin 4 artiklan 1 kohdan 4 alakohdan mukaan jäsenvaltion on osoitettava lukumäärältään ja kooltaan sopivimmat alueet erityisiksi suojelualueiksi (SPA). Sama koskee direktiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja kosteikkoalueita. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännön perusteella lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan ensimmäisestä virkkeestä seuraavat velvoitteet koskevat myös sellaista aluetta, jota jäsenvaltio ei ole ilmoittanut komissiolle, mutta joka täyttää edellä mainitut kriteerit (asia C-355/90, Marismas de Santoña ja asia C-374/98, Basses Corbières ). Suomenojan allasta ei ole ilmoitettu SPA-alueeksi eikä se asiakirjoista saadun selvityksen perusteella kiistattomasta linnustollisesta arvostaan huolimatta ole sellainen alue, joka täyttäisi edellä mainituista lintudirektiivin kohdista ja yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevät kriteerit siten, että sitä tulisi kohdella SPA-alueena.

Asemakaava mahdollistaa Suomenojan venesataman huomattavan laajentamisen linnustollisesti arvokkaan alueen välittömässä läheisyydessä. Asemakaava-alue on varsin pienialainen, eikä alueen ja sen ympäristön maankäyttöä ole ratkaistu yleiskaavassa. Hyväksyttyä asemakaavaa alueellisesti laajemman suunnittelun tarvetta korostavat myös Suomenojan alueeseen kohdistuvat erilaiset maankäyttötarpeet.

Venesataman laajentaminen asemakaavan mahdollistamalla tavalla voi heikentää Suomenojanpuron suualueen linnustollista arvoa, vaikka täytettäväksi osoitetun alueen reunaa onkin asemakaavaa laadittaessa siirretty länteenpäin. Suomenojanpuro on yhteydessä Suomenojan altaaseen, joten asemakaavan toteuttaminen voi heikentää myös varsinaisen allasalueen linnustollista arvoa. Tähän nähden asemakaavaa laadittaessa ei ole riittävällä tarkkuudella selvitetty venesataman laajentamisen vaikutuksia Suomenojanpuron suualueen ja Suomenojan altaan linnustollisiin arvoihin.

Näin ollen kaava-asiakirjojen perusteella ei ole mahdollista ratkaista, täyttääkö asemakaava maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentissa ja 39 §:n 2 momentissa säädetyt vaatimukset luonnonarvojen vaalimisesta. Kun vielä otetaan huomioon lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan viimeisen virkkeen tulkintavaikutus, asemakaava ei tältä osin ole perustunut maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä edellytettyihin riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Asemakaavan hyväksymistä koskeva päätös on sen vuoksi ollut kuntalain 90 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Tämän vuoksi Helsingin hallinto-oikeuden ja Espoon kaupunginvaltuuston päätökset on kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Anne E. Niemi ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.